改革开放以来我国体育公共服务政策变迁——基于倡导联盟框架理论

吴颖冰，戴 羽,2

(1.山西师范大学 体育学院，山西 太原 030000；
2.成都体育学院 博士后科研流动站，四川 成都 610041)

改革开放以来，随着政府治理转向与公民体育意识的成长，给了体育公共服务事业巨大的发展空间，体育公共服务政策的发展也发生了显著的变迁。体育公共服务政策是我国体育公共服务事业良好运行的基础，是体育公共服务建设的重要制度保障，其变迁研究一直是学界关注的热点。本文以倡导联盟框架理论为研究范式，分析改革开放后我国体育公共服务政策变迁的过程与机制，探寻政策变迁的原因和内在规律，为体育公共服务政策的过程研究提供一种新的视角，从而促进体育公共服务政策更加规范化、科学化与民主化，推动我国体育事业的健康发展。

1.1 倡导联盟框架

作为现代西方公共政策研究的一种主流理论，倡导联盟框架产生于20世纪80年代，由美国政策学家萨巴蒂尔和詹金斯在总结前人政策分析成果的基础上，针对当时其他过程分析理论的弊端而提出的一种分析政策过程的理论。该理论认为，当人们对某方面的政策产生关注并进行互动时，会形成关于这种政策的一个子系统。这个子系统中包含着不同的倡导联盟，他们是具有共同信念体系的政策行动者群体，共同享有一套基本价值观、因果假设以及由此形成的对问题的认知体系，因此能进行长期的深度协调与合作[1]。信念体系是倡导联盟体系中的核心内容，由深层核心信念、政策核心信念和次要信念三个层面构成，信念的转变决定着一个倡导联盟在政策上的学习方向，进而影响政策的发展。和其他政策分析理论相比，倡导联盟框架的特别之处在于，将政策众多活跃者聚集在联盟之中，把政策取向学习作为政策变迁的途径之一，由此构建一种新的理解政策过程的逻辑。

在公共政策领域内，由于倡导联盟框架具有适度的综合性和内在体系的逻辑性，不仅能区分不同的政策变迁类型，还能揭示政策变迁的时机，具有多元主义视角，因此具有很强的现象解释能力，被学者广泛地应用于各种政策过程分析中，并经过实践的检验，越来越趋于成熟[2]，在国内外的教育、医疗、环境等政策领域，都得到了很好的发展与应用。在体育政策领域，国外学者 Serhat Yilmaz(2018年)运用倡导联盟框架理论审视欧盟体育政策子系统内的社会文化倡导联盟成员的信念体系，认为行动联盟者的政策核心信念反映了他们对体育诚信和经济福利的担忧，据此解释了2005-2015年间欧盟体育政策在社会文化层面的发展[3]。国内有学者运用倡导联盟对我国体育产业政策的变迁机制进行了逻辑分析，在体育产业政策的描述、分析和预测方面都起到了较好的解释作用[4-5]。由此可见，正是在不同学科政策研究中得到不同程度的实证，表明倡导联盟框架在体育政策过程分析中具有一定的适用性，为其应用于体育公共服务政策的整体逻辑奠定了基础。体育公共服务政策子系统中的跨联盟学习与政策变迁之间的联系，与倡导联盟框架的分析范式适配性较高。

1.2 我国体育公共服务政策子系统联盟构成与信念分析

把我国体育公共服务政策作为一个政策子系统，纵观其改革开放后的变迁历程，发现主要存在两个竞争性的倡导联盟：政府主导联盟和社会主导联盟。

我国体育公共服务政策子系统具有多元性，是由体育公共服务政策领域的人组成。结合体育公共服务政策的颁布与实施发现，中共中央、国务院、体育总局等部委，体育经济实体、体育社会组织、专家学者、新闻媒体等都属于体育公共服务政策子系统。信念体系与价值优先性是众多成员划分为政府主导和社会主导联盟的衡量标准与政治纽带。政府主导联盟主要由国务院、国家体育总局、各级地方政府和体育政策研究专家等成员构成，联盟共同核心理念是：由政府主导推动体育公共服务事业发展，政府部门决定提供体育服务的具体内容与形式。由于新中国成立之后我国体育事业发展采用计划经济体制，社会组织对体育改革参与积极性不高，所以在改革开放后的一段时间内体育公共服务政策的内容制定和发展方向就一直由政府主导联盟引领并发挥作用，缺少其他倡导联盟与之竞争，体育公共服务的内容和形式主要围绕当时国家体育事业的发展，体育公共服务总体水平不高。

社会主导联盟主要由体育社会组织、各类体育经济实体和体育爱好者等构成，联盟的共同核心理念是：社会体育组织应和政府共同推动体育公共服务，以社会群众的具体需求为导向提供服务内容，要求实现体育服务公平公正，均衡发展。1986年《关于体育体制改革的决定(草案)》的印发是社会主导联盟发挥影响的一个典型案例，改革主要围绕如何“调动社会力量参与体育发展”和“转变政府职能”进行，打破了国家包办体育的原有局面，我国体育开始转变为国家与社会合力共同发展。体育管理体制改革为体育公共服务的政策调整和变革确定了方向，改变了我国体育公共服务发展单纯依靠政府的现状，有助于调动社会力量参与体育公共服务的积极性，更好地满足人民的体育需求[6-7]，同时为社会主导联盟的发展提供了制度保障。

2.1 政府主导改革的恢复调整阶段(1978-1991年)

1978年，党的十一届三中全会顺利召开，会议决议将工作重心转移到社会主义现代化建设上，这一重大调整使我国体育公共服务事业迎来新的发展机遇。国务院高度重视体育公共服务事业，提出在坚持“普及和提高相结合”的方针下，广泛开展群众体育活动，以迎接经济文化建设新高潮，适应四个现代化的需要[8]。随后国家体委《关于加强城市体育工作的意见》《关于做好县的体育工作的意见》《关于进一步开创体育新局面的请示》和全国总工会《关于加强职工体育工作的几点意见》等一系列政策文件相继颁布，重建体育公共管理组织，指导社会体育公共服务工作的开展。1984年，中共中央发布《关于进一步发展体育运动的通知》提出“增加体育事业发展和体育基础设施建设的经费投入”，1987年，国家体委第一次将全民健身战略和奥运竞技战略并列[9]，把体育公共服务事业纳入国民经济和社会发展规划之中，提高了当时我国体育公共服务整体发展水平。

这一阶段的体育公共服务政策总体以恢复调整为主，由政府部门充当政策供给主体，政府主导联盟发挥着重要作用，国家权威领导开始重视体育组织的重组与体育基础设施的建设。随着市场经济的运行和体育规模的扩大，政府统揽包办体育公共服务工作的方式不能满足人们多样化的体育需求，社会力量逐渐参与到体育公共服务中，社会主导联盟初步发展，在体育公共服务政策领域产生影响。

2.2 政府、社会相互作用的法制规范阶段(1992-2008年)

1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济的目标，在此目标引领下，新时期体育公共服务事业的改革拉开了序幕。1993年《国家体委关于深化体育改革的意见》提出逐步形成以“社会和个人投资”为主，国家补助为辅的体育公共服务供给运行机制，明确了体育公共服务事业坚持社会化改革的方向，并首次将群众体育生活化、普遍化、社会化提上日程[10]。同年，政府出台文件首次公开使用“社会体育指导员”一词，取代了先前社会体育工作人员的“骨干”“领导”等词汇。社会体育指导员作为体育公共服务中重要的指导力量，开始将发展体育公共事业与市场结合起来，寻求新的经济发展模式，将竞争机制引入体育公共服务事业当中[11]。1995年，作为我国体育公共服务领域标志性政策的《全民健身计划纲要》《中华人民共和国体育法》相继颁布，确立了群众体育的基础地位，引领我国体育公共服务工作步入法制化轨道[12]。2000年，国家体育总局《2001-2010年体育改革与发展纲要》中提出要“构建起面向大众的多元的体育服务系统”。2003年，国务院发布《公共文化体育设施条例》，明确将公共文化体育设施纳入国家和地方经济社会发展规划之中，并对设施的服务和管理作出要求，使公共体育设施服务的保障工作得到加强。2006年，国家体育总局《体育事业“十一五”规划》明确政府承担体育公共服务的具体内容，提出将体育公共服务建设的重点放在农村基层，提升农村体育公共服务水平。2008年北京奥运会成功举办，“8.8全民健身日”“全民健身与奥运同行”等系列活动相继推出，给我国体育公共服务事业全面快速发展创造了难得机遇，激起了社会公众参与体育的热情，为我国体育公共服务事业的广泛开展奠定了良好的群众基础。2009年，中共中央国务院《全民健身条例》颁布，推动体育公共服务事业在法治道路上更进一步。这些政策相继颁布实施，对释放社会活力、深化体育公共服务供给改革起到引领性作用。

这一时期，体育公共服务政策逐步迈入法制化阶段。在政策目标上，旨在形成符合新时期体育公共服务事业“国家与社会共同参与体育公共服务供给”的新体系，积极探索政府职能转变，建立与市场经济相适应的体育管理体制。社会主导联盟竞争力增强，政策供给注重社会效益和群众切实需求，体育公共服务价值不断凸显，成为提高人民生活质量的重要手段。

2.3 多元协同的统筹规划阶段(2009年至今)

自胡锦涛同志在北京奥运会和残奥会总结表彰大会上发表“要为人民提供更多更好的体育公共服务”“要从体育大国向体育强国的目标迈进”的重要讲话后，中国体育公共服务政策的建设工作进入了快速发展阶段。2009年8月，国务院印发《全民健身条例》，对全民健身工作进行详细规范与制度安排，规定提供全民健身体育公共服务是政府和地方相关机构的责任与义务。随后，国务院颁布《全民健身计划 2011-2015》，调动全社会兴办全民健身事业的积极性，发挥社会资源活力，推动我国体育公共服务体系建设驶入快车道。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中首次将体育公共服务纳入我国基本公共服务体系，肯定了我国体育公共服务事业的长期实践，并对建设新时代体育公共服务体系作出新的要求和指示。2014年《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》确定政府体育公共服务的供给范围，明确将“全民健身上升为国家战略”，为新时代我国体育公共服务事业发展注入强力催化剂。2016年，国务院《“健康中国2030”规划纲要》提出“完善全民健身公共服务体系，加强全民健身组织网络建设，推动全民健身生活化”。随后，国务院陆续发布《体育强国建设纲要》《全民健身计划(2021-2025)》等文件，提出“完善全民健身公共服务体系，统筹建设全民健身场地设施、依托已有资源，提升智慧化全民健身公共服务能力”等措施来推动全民健身。

这一时期的体育公共服务政策与时俱进，重点为推动“全民健身”和建设“健康中国”两大国家战略服务，内容上呈现出统筹多方主体协同发展、均衡发展的特点。社会主导联盟同政府主导联盟一起，成为政策子系统中的重要力量，参与到社会体育公共服务规划之中。体育公共服务政策供给注重多部门统筹规划，将体育和经济、教育、医疗和互联网等资源结合，满足社会公众多元化需求，提高社会公共服务总体水平[13]。

3.1 政策取向学习——体育公共服务政策变迁的主要原因

萨巴蒂尔引用赫洛克的观点认为政策取向学习是指：“那些相对持久的思想改变或是源自经验或新信息，关注政策目标的实现或者修改的行为意图”[14]。在我国体育公共服务政策子系统中，政策学习是体育公共服务政策变迁流程的重要组成部分，主要包括内部学习和外部学习两种方式，前者一般温和主动地进行，后者是双方通过竞争和博弈被动地学习。

(1)内部学习。纵观我国体育公共服务政策变迁历程，对于政府主导联盟而言，我国体育公共服务事业尚不成熟，因此需要不断加强对政策目标和实施因素的理性认识。在建设体育公共服务体系时，通常会学习公共服务领域内其他事业如义务教育、医疗卫生等政策的发展规律，通过实践探索，制定出适合国情的体育公共服务政策。对于社会主导联盟而言，由于所掌握的资源信息广泛且复杂，联盟内部成员涉及群体较多，管理组织起来具有一定难度，因此需要及时调整思想与制度规范，实现体育服务的公正化、民主化。由此可见，不论是政府主导联盟还是社会主导联盟，为了维护自身利益和发展，都会通过政策的学习主动调整适应，在现有政策基础上进行改革与完善。

(2)外部学习。政府和社会主导联盟围绕体育公共服务政策工具的选择、实施的有效性、优先性和公正性等问题上存在较大分歧时，会互相竞争学习。为争取不同体育公共服务的目标，政府和社会主导联盟的成员通过学习、与对方论证来提升自身的话语权，并在相互博弈的过程中了解对方的政策主张，在互相竞争的同时借鉴可取之处，及时调整政策战略来应对外部环境变化。最后拥有最高决策权的中共中央、国务院在综合考量两个联盟提出建议的基础上，进行宏观判断、实际考察与抉择，从而推动体育公共服务政策的发展。如2014年，国家发展改革委、体育总局等十部门联合下发《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》，综合考虑政府和社会两个层面的现实需求，要求政府简政放权，鼓励社会资本参与健康体系建设，使我国体育公共服务与医疗健康领域的资源得到进一步整合，回应社会的现实体育服务需求。

3.2 外部因素—政策子系统行为改变的直接动力

(1)相对稳定的参数。主要指在体育公共服务领域内，长时间基本保持稳定不变的四个具体参数：①问题的基本属性。例如十六届六中全会以国家文件的形式，明确提出建设服务型社会、强化社会管理和公共服务功能，至此，体育公共服务逐渐被纳入国家公共服务体系，体育公共服务政策不仅归属于体育事业范畴，还是完善国家公共服务体系重要力量。②自然资源的总体分布情况。在我国，不同地区自然资源占比率的不同，很大程度上就决定了当地经济发展水平，这会对体育公共服务政策的统筹性和可实施性产生影响。③主要文化价值与社会结构。民族传统文化、社会主义核心价值观和社会阶层都会影响人们对体育公共服务政策的接受度和执行情况。④基本的宪政结构。中国共产党领导下的民主集中制和完备的法律是政策实施的基础，对体育公共服务政策决策和联盟机会结构有重大的影响。

(2)外部事件。主要指体育公共服务政策子系统外的社会大环境，具有随机性和偶然性，能对政策子系统现状产生一定的冲击，具体表现在三个方面：①政治经济条件。如党的十六大确立了全面建成小康社会的目标后，与全民健身有关的体育公共服务政策迅速发展。在新时代决胜全面建成小康社会后，体育公共服务政策主导的学习将适应时代变化，以实现全民健康、建设体育强国为主要方向，统筹现代化进程中的各项事业。②公共舆论。公众舆论导向可使体育公共服务政策的倡导主体获得更多的话语权和资源，也能让更多的体育爱好者关注体育政策并进入子系统中，促进新的体育政策产生。近些年来，公众舆论对社会主导联盟扩大影响力、提升体育服务质量起着重要的支撑作用。③其他子系统的政策变化。如奥运会政策子系统，2008年北京奥运会圆满结束后，体育事业发展进入体育强国建设阶段，体育公共服务得到极大的改革与完善，随着2022年冬奥会的举办，中共中央、国务院印发《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》，提出“大力普及群众性冰雪运动，建设群众冰雪设施”，不论是政府还是社会主导联盟，都针对普及冰雪运动设施、推动冰雪运动发展而讨论学习，陆续出台提升冰雪体育公共服务的政策。

3.3 专业论坛——“政策僵局”的调和平台

专业论坛是不同倡导联盟交流和发表见解的重要沟通平台，是实现政策变迁的途径之一。目前，体育公共服务政策领域专业论坛以学术研讨会为主，此外还有网络、新闻媒体、体育职业论坛等。如2012年由国家体育总局、中国体育发展战略研究会主办的全国体育发展战略研讨会，各地方体育部门领导和优秀的专家学者齐聚，就如何加强体育公共服务体系建设、服务民生和国家大局而集思广益。2020年9月，极轻体育企业和广东省体育基金会在广州珠江举办“方寸之地，体育人生”的城市体育论坛，分享众多体育精英的故事，探讨新时代新背景下社区体育事业的发展。由此可见，独立性较强的专业论坛为各联盟提供对话平台与公开稳定的交流机制,有助于推动政策僵局的打破,以制度性协议的拟定来约束各方做出一定的妥协或者达成某些认知上的一致,从而提高了政策学习的可能性[15]。

以倡导联盟框架理论为视角，梳理改革开放后我国体育公共服务政策变迁历程，对未来我国体育公共服务政策的发展提出以下建议。

其一，政府权威应加强顶层设计，完善政策子系统的管理机制。尤其要控制好政府主导和社会主导联盟的权力范围，加快体育管理体制改革，破除不利于体育公共服务政策子系统平衡的机制体制。加快扶持社会体育组织的发展，让更多社会力量参与体育公共服务政策的子系统，从而提高社会倡导联盟的竞争力，促进跨联盟之间的学习。例如，在人事任用上，可以选用与体育界没有利益交集的官员担任体育要职，这样在政策制定层面会更加公正，不会出现资源偏袒某个联盟的现象，能调动社会参与积极性，充分发挥市场化配置的优势，利用社会资源完善体育公共服务设施建设，推动体育公共服务政策积极发展。

其二，打造专业的沟通平台，放开话语权，重视专业学者和新闻媒体的评述，促进跨联盟之间的交流和学习，只有集思广益，才能有效解决政策困局，不断优化现行政策，促进政策科学化发展。

其三，应加强子系统内外部信息交流，统筹多元主体协同发展。我国体育公共服务事业起步较晚，2012年才出台政策，将其正式纳入国家基本公共服务体系之中，因此，各联盟成员应积极学习公共服务事业中其他领域的经验与成果，及时更新学习理念。应坚持以人为本的价值观，发挥国家制度优势，使不同领域的资源跨界整合，满足社会的动态发展下人民的健康需求。如在提供体育公共服务政策时，可以加强与旅游、环境、医疗卫生、和互联网等政策子系统的联系，通过互相借鉴学习，并结合实际制定出兼顾多元主体的政策，以带来广泛的社会经济效益，促进体育公共服务均等化和普及化。

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