侵害未成年人案件强制报告制度及落实机制研究

徐 垒 张伶俐

（安徽省芜湖市湾沚区人民检察院，安徽 芜湖 241100）

联合国《儿童权利公约》将“儿童最大利益”原则作为从事未成年人事务的基本准则，我国于2022年6月1日正式实施的新修订版《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）将该原则表述为“最有利于未成年人”。根据2020年《最高人民检察院工作报告》，2019年起诉虐待等侵害未成年人犯罪人员62 948人，同比上升24.1%[1]；
2020年起诉虐待等侵害未成年人犯罪人员5.7万人[2]。虐待、性侵害、暴力伤害等是侵害未成年人的主要犯罪手段。由于未成年人自我保护能力弱，导致侵害未成年人的案件具有隐蔽性，犯罪行为难以被发现。为打击犯罪并保护未成年人，最高人民检察院（以下简称“最高检”）联合多部门专门制定了关于强制报告制度的法律规定，但该制度的知晓性、社会参与度和可操作性并不强。为此，我们以W地区2019—2021年办理的性侵害未成年人案件为研究材料，对强制报告制度的落实难题进行分析，并提出完善建议。

（一）国内立法概述

2013年10月23日，最高人民法院、最高检、公安部和司法部联合发布了《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》。该意见在办案程序内容中规定，对未成年人负有特殊职责的人员发现未成年人受到性侵害的，有义务向司法机关报案和举报；
并同时规定了公安机关的受理审查程序、侦查取证要求和检察机关的立案监督职能。2016年2月，国务院在《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中首次提出“建立强制报告制度”。同年6月，国务院在《关于加强困境儿童保障工作的意见》中再次提出关于落实强制报告制度的规定。2020年5月7日，最高检联合国家监察委员会、教育部、公安部等八部委印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称《意见》），详细规定了关于落实强制报告制度的目的依据、基本概念、报告人员、应当报告的情形以及报告主体和流程，并明确了公安机关侦查取证和检察机关法律监督的职责。《意见》中特别规定了公职人员不重视或者不按照规定履行强制报告义务的，监察机关可以按照职务违法犯罪将其依法处理。2021年6月1日实施的新修订版《未成年人保护法》在总则中规定，国家机关等密切接触未成年人的单位和人员，发现未成年人身心健康受到侵害或者疑似受到侵害及面临其他危险的，应当立即向公安、民政等部门报告。为提升强制报告的执行刚性，加强密切接触未成年人的单位和人员切实履行《意见》规定内容的意识，2020年5月29日，最高检发布了5起关于履行强制报告制度的典型案例；
2022年5月27日，最高检发布了侵害未成年人案件强制报告追责典型案例。其中，既有因教师、医生等密切接触未成年人的人员在发现未成年人遭受不法侵害后及时报告而严惩犯罪的案例，也有因学校、教师以及义务人员瞒报被严肃处理的案例。

在最高检联合八部委出台《意见》之前，已有地方探索建立了相关制度，出台了一些地方性规定，如北京市2016年12月发布的《北京市人民政府关于加强困境儿童和留守儿童保障工作的实施意见》就规定了强制报告内容。在《意见》实施后，各地检察机关纷纷探索建立本地区相关制度，如江苏省无锡市检察机关牵头与十七部门会签《关于建立侵害未成年人权益案件强制报告制度的意见（试行）》[3]、山西省出台《山西省侵害未成年人案件强制报告制度实施办法（试行）》等。上述文件都是对《意见》的进一步落实，如明确各相关单位的工作职责并细化工作举措；
要求责任单位梳理出责任岗位和责任清单；
制作报告流程图并张贴在醒目位置；
要求做好书写、记录、病例保存、资料保存等工作；
签订“强制报告责任人员权利义务告知书”，告知履行制度享有的诉讼权利和承担的报告义务、注意义务、警惕义务、配合取证义务和隐私保护义务；
要求签订侵害未成年人案件强制报告责任承诺书，承诺未尽责的，愿意承担一切责任追究等。

（二）国外立法概述

强制报告制度起源于美国。1962年，美国儿童局制定了《示范报告法》，引导各州建立强制报告制度，随后部分州在1963年通过了相关法律，至1967年各州均制定和通过了关于强制报告的法案[4]。最初，因为考虑到医生的职业特性能最早接触被虐儿童，有的州只将医生和其他医疗人员作为强制报告的责任主体，如俄亥俄州；
而有的州认为保护受侵害的儿童是所有公民的义务，为确保能最大限度地保护儿童，则对所有人赋予报告义务，要求凡是知晓虐童行为和掌握证据的人员都必须及时报告，如田纳西州、内布拉斯加州和犹他州。1974年1月31日，美国通过了《儿童虐待预防和救助法》，这是关于预防虐待儿童的立法规范和要求。

美国联邦政府通过财政激励的方式鼓励和要求各州制定关于强制报告的条款，规定只有制定了强制报告法的州，才有可能获得财政资金的支持，并同时设立儿童保护服务处和儿童救助热线。美国的做法被澳大利亚、加拿大、菲律宾、南非等国家效仿和学习。据预防虐待忽视儿童国际协会统计，欧洲的强制报告制度覆盖率为86%，美洲、亚洲和非洲分别为90%、72%和72%[5]。

侵害未成年人案件强制报告制度是指公职人员或者密切接触未成年人的各类组织和人员，发现未成年人受到侵害或者疑似受到侵害的，均有义务和责任向有关组织和公安机关报告，否则将承担不履行报告义务导致的法律后果，而接受报告的人员有保密义务，公安机关有侦查取证的义务，检察机关应安排专人通过一站式办案的方式受理此类案件，同时协调有关部门开展对未成年人的综合救助，包括但不限于司法救助、人身安全保护、监护干预、家庭教育指导、督促监护等。

（一）理论来源

强制报告制度将公民对未成年人的保护责任从道德要求上升为法律义务，力图从源头上解决侵害未成年人案件发现难的问题，体现了“国家亲权”理论和“儿童最大利益”原则。

1.“国家亲权”理论

传统儒家文化以“仁”为最高的道德标准，要求家庭成员之间知孝明悌，讲究忠、孝和长幼尊卑，同时倡导家训，如诸葛孔明的《诫子书》、曹操的《遗令》《诸儿令》、嵇康的《家训》等。《二十四孝》中的“郭巨埋儿”就讲述了郭巨将亲生子埋葬以省出粮食供奉母亲的故事。在封建社会，对未成年人保护的责任完全由其家庭承担，儿童被看作家长的私有财产，家长可以任意处置而不受刑法追究。直到新中国成立之后，政府才确定了未成年人的法律地位，规定父母对未成年人具有监护、抚养、教育、人身安全保护等系列义务，同时也规定了子女对父母的赡养义务。《中华人民共和国婚姻法》《未成年人保护法》等系列法律的出台，从实践层面落实了“国家亲权”理论。“国家亲权”以儿童福利为本位。国家作为未成年人的最终监护人，在未成年人的父母或者其他监护人履行对未成年人保护责任时，应同样予以介入；
在未成年人的父母或者其他监护人不正确履行或者不能履行对未成年人的监护保护责任时，更是有权对未成年人进行强制干预和保护。

强制报告制度是“国家亲权”的表现。受“家丑不可外扬”的封建传统思想影响，大多数父母在其未成年子女受到侵害特别是受到性侵害时往往羞于报告。强制报告制度要求，在未成年人的父母或者其他监护人不履行或者不能履行报告义务时，其他密切接触未成年人的单位和人员必须报告，务必使受侵害的未成年人能够得到及时的救济，并有效防止侵害的继续发生。

2.“儿童最大利益”原则

“儿童最大利益”原则最早出现在1959年联合国大会通过的《儿童权利宣言》中。1991年的《儿童权利公约》是人类历史上获得最多国家批准的公约，该公约将“儿童最大利益”原则作为保护儿童的基本原则，要求参与的所有缔约国都要遵守该项原则和义务，同时还要求缔约国制定的所有法律法规、设置的各种机构和开展的各类专项行动，在开展或者办理涉未成年人事项时，都必须以该原则为落脚点。虽然我国在1992年才被批准加入《儿童权利公约》，但是“儿童最大利益”原则早已经在我国被立法并予以实践。如1982年12月4日全国人民代表大会公告公布施行的《中华人民共和国宪法》第49条规定，“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护”“父母有抚养教育未成年子女的义务”“禁止虐待老人、妇女和儿童”；
《中华人民共和国刑事诉讼法》设置了对未成年人刑事案件诉讼的特别程序，对未成年人坚持“教育为主、惩罚为辅”，强调“双向保护”；
《中华人民共和国刑法》除对未成年人刑事责任年龄予以特殊规定外，还规定了对未成年人犯罪应当减轻处罚和不适用死刑。在《未成年人保护法》中，“儿童最大利益”原则被概括为“最有利于未成年人”原则，并通过条文列举的方式概括了在处理涉及未成年人事务时应当遵循的要求。我们认为，“最有利于未成年人”原则的内涵大于“儿童最大利益”原则的内涵，因为此次新修订的《未成年人保护法》第4条的规定更为具体，如强调要为未成年人提供特殊和优先的保护将救助落到实处、为未成年人提供良好条件争取最大的发展机会、保护未成年人的隐私和人格尊严、听取未成年人的意见等，可见其内涵更广、操作性更强。

按照“最有利于未成年人”原则要求，当未成年人利益与监护人、学校、政府或者社会其他利益发生冲突时，应以未成年人利益为首要保护对象，当其受侵害情况出现时必须有人向国家机关报告。所有机构和人员在办理涉未成年人事项或者案件时，必须给予未成年人特殊优待，要保护未成年人的人格尊严和隐私，听取未成年人的意见，防止监护人、企业、学校、其他单位或人员为了自身利益放任未成年人被侵害或者随意侵害未成年人的合法权益。

（二）强制报告制度特点

强制报告制度有3个显著特点，其具体流程如图1所示。

图1 强制报告制度流程图

1.主体具有多元性

公职人员是强制报告的履行主体和主要力量，但落实强制报告制度需要社会各方力量的广泛参与，包括如校外培训机构、宾馆、旅店人员等。总体而言，强制报告的主体是最可能接触和发现未成年人被侵害的人员。葡萄牙、芬兰、希腊等国规定，教师或者社会工作者等特定专业人员为报告的主体；
丹麦、法国、瑞典等国规定，全体专业人员均是报告义务人[4]。在我国，强制报告主体是国家机关、法律法规授权的各类组织及公职人员以及对未成年人负有看护、教育、医疗、监护和救助职责的各类组织及人员。

2.内容具有强制性

强制性表明报告是义务而不是权利，不履行报告义务的将承担不利的法律后果。强制报告制度设置了追责机制。《意见》指出，报告义务人未履行报告义务造成严重后果的，将承担行政责任；
触犯刑法构成犯罪的，将追究刑事责任。

3.操作具有系统性

《意见》由九部门共同印发，强调工作协调和多方联动。对未成年人的保护和救助，从知晓侵害、案件立案、社会调查、评估伤害到落实救助，需要多部门联合参与、统筹推进。检察机关作为牵头部门，在落实强制报告制度方面发挥着重要作用。如安徽省人民检察院联合安徽省教育厅印发《“检教同行爱护未来”关于实施弱势困境儿童特别保护行动的意见》后，W地区检察机关立即联合民政、教育、公安、妇联、团委召开落实文件的联席会议并制定具体的实施方案，要求落实强制报告制度，统筹解决受侵害未成年人的心理疏导、人身保护、家庭教育和转学安置等问题。

落实《意见》是保护未成年人不被侵害的重要举措，但在具体实践中仍存在问题。我们通过对W地区2019—2021年办理的性侵害类未成年人案件的梳理，分析了该制度在实践中存在的问题，并提出完善建议。

（一）案件基本情况

2019—2021年间，W地区共办理性侵害未成年人案件10起，涉及被害人10人，具体为2019年2件2人，2020年2件2人，2021年6件6人。就被告人实施性侵害行为触犯的刑法罪名来看，其中强奸7起，猥亵儿童2起，强奸及猥亵儿童1起。10名未成年被害人中，因父母离异或者父亲去世而处于单亲家庭的有5名，其中有3名跟随父亲生活，2名跟随母亲生活；
留守儿童有2名，其中1名在父母离异后跟随80多岁高龄的奶奶生活，另1名在父母离异后因母亲在外打工，平时和叔叔生活在一起。

（二）存在的问题

1.报告义务人参与性不强

在这10起案件中，性侵害场所为宾馆、旅店的共计6起，其余场所为棋牌室、被害人住处、被告人住处和户外，且被害人被性侵害后，相关场所人员无一人履行强制报告义务。不得不说，尽管《意见》对报告义务人以列举式的方式进行了说明，但不论是公职人员还是社会公众，均对履行强制报告的参与意识不强。2022年开学季，W地区检察机关人员在某学校宣讲强制报告制度时通过调查发现，该校教师均表示从未听说过《意见》。宣传力度不够严重导致了强制报告制度的知晓度不高、公职人员和社会大众的参与性不强等问题。

2.追责机制欠缺

这10起案件均是由监护人报案或者检察机关立案监督才得以追究被告人刑事责任的，其中立案监督的1起，被害人报案的1起，民警工作发现的1起，监护人报案的7起。在公安机关2021年立案的6起案件中，仅有1起由未成年被害人自行报案。其中办理的1起教师上课期间在教室多次猥亵儿童的案件，校方在已经知晓事实的情况下，仍不履行报告义务，而是试图与被害人家属达成和解，大事化小。报告义务人逃避履行报告义务的主要原因在于追责机制的缺乏。《未成年人保护法》第117条规定，对未履行强制报告义务的，需要依法给予处分。《意见》也规定对未履行报告义务造成严重后果的，需要追究其行政责任或者刑事责任。然而，因为追责启动机制的不健全，适用法律条文的规定过于笼统，责任追究启动机关配合制约性不强，导致义务人即使未履行强制报告义务，也鲜有被实际追责的情况。

3.保障措施单一

《意见》明确规定，责任单位和接受报告的单位对报告人的信息予以保密，对窃取或者泄露报告情况的将依法予以严惩。但在实践中，报告义务人除担心信息泄露外，还担心因履行报告义务而产生不必要的纠纷，同时也害怕因为履行报告义务而被主管单位以影响单位声誉予以隐形打击报复，或者被涉嫌犯罪的人员和其家属打击报复。《意见》未规定对履行报告义务人的保障措施，因而难以消除报告义务人的顾虑和激发履行报告义务的主动性及积极性。

4.救助机制不完善

10名被害人中，有2名是因怀孕才发现被侵害，危害后果严重。其中1名被害人是11周岁的小学生；
另1名被害人在13周岁被猥亵后，在14周岁被奸淫导致怀孕。被告人实施的侵害行为，给被害人的身体、精神、家庭乃至未来人生均造成极其严重的后果。检察机关对上述两个案件中的被告人均提出有期徒刑十年以上的量刑建议，并对被害人提供了司法救助。办理侵害未成年人刑事案件的目标不应该只是惩罚犯罪，还要有针对性地对被害人开展综合性救助，包括但是不限于经济救助、心理干预及医疗救助、转学及生活安置救助、监护干预、人身安全保护等。《意见》第12条对被害人的救助进行了笼统的规定，但是对于具体的落实部门、流程、措施等未作细致说明。对被害人的救助，在实践中并不彻底，难以避免侵害行为再次发生。

（三）完善建议

《意见》于2020年5月7日印发，目前仍处于试行阶段。对上述问题，我们提出以下5条完善建议。

1.多途径宣传提高知晓度

《未成年人保护法》明确了6种保护，即家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护和司法保护。之所以如此规定，是因为未成年人的成长过程不仅与家庭、学校相关，更是与整个社会的发展以及社会生态息息相关。当未成年人被侵害而其父母或者其他监护人不能履行保护责任，或者未成年人的父母或其他监护人对未成年人实施虐待、遗弃等违法犯罪行为时，社会公众不能袖手旁观。因此，需要加强对强制报告义务制度的宣传。宣传方法，建议采用线上、线下同步结合的方式，通过全面宣传强制报告制度，增强全社会对强制报告制度及其立法原意的了解，鼓励普通人员成为制度的履行人和监督人；
同时，还要走进校园和医院等单位，对教师、医生等日常最有可能密切接触到受侵害的未成年人的报告义务人开展报告条件、报告流程等的日常培训，帮助他们判断哪些属于义务报告的情形，以及应该如何报告、如何及时固定和提交证据等，切实提高义务人履行报告义务的敏感性和报告的效率及效果。

2.细化报告义务人的责任追究及奖励措施

司法实践对未履行强制报告义务的责任追究，以私法为原则，以公法为例外。2022年4月，针对宾馆服务人员明知未成年人处于醉酒状态但未履行询问、检验身份证以及如实登记等义务，为涉案人员实施性侵害创造有利条件，并导致未成年人被性侵害的这一过失，南充市顺庆区检察机关依法支持起诉，最终判决宾馆服务人员赔偿被害人精神损害费[6]。对于一般主体未履行义务的，应要求其承担损害赔偿责任。对于公职人员如教育工作者等，违背职业要求不履行报告义务的，应予以警告、记过、记大过等行政处罚。虽然我国未对未履行强制报告行为立法，但在司法实践中，对于因未及时履行强制报告义务、私下和解帮助犯罪人员逃避法律追究的，可以按照渎职条款如滥用职权、玩忽职守等罪名追究相关义务人的刑事责任。同样，对于积极履行报告义务防止未成年人继续被侵害和有效打击犯罪的，可以依法予以奖励。只有赏罚分明方能职责到位，弘扬公道正气。

3.完善保障措施

为减轻报告义务人的心理负担，应明确设立对报告义务人的免责条款。只要确实属于应当报告的情形，且报告人员基于善意的目标履行报告义务，即使不是犯罪行为或者不是报告对象实施的，也不能追究报告义务人的诬告陷害的法律责任。另外，需要对报告义务人和未成年人的身份、年龄等个人信息予以严格的保密，对于违反保密义务的，依法追究相关人员的法律责任。同时，要明确规定公安机关应保障报告义务人及其近亲属的人身安全，防止被报告人员的打击报复；
允许通过拨打电话的方式进行匿名报告，报告人员应注意保留通话记录等证据；
设定责任追究条款，规定任何单位不得对报告人进行阻拦或者打击报复，对于干扰和阻碍报告的，依法追究其法律责任。

4.构建综合救助体系

对未成年人的保护不应该只是一项打击犯罪的活动，而应该是家庭、政府、司法机关乃至全社会共同参与的系统工程。对未成年被害人特别是性侵害被害人，在办案过程中，应对其采取一站式取证、心理疏导、医疗救助等应急处理；
在办案之外，要积极对其开展家庭教育指导、长期心理健康构建以及监护干预等救助，因此需要多部门长期的联动干预。W地区检察机关依据与本地教育、民政等多部门会签的文件精神，在办理某一起涉性侵害未成年人案件时，通过及时走访被害人家庭了解其实际困难，在具体救助时，除发放司法救助金外，不仅联合教育局为其提供转学和住房安置，而且联合民政局为其提供低保救助、联合妇联为其提供“春蕾计划”助学金。保护未成年人是一项多部门联动的系统工程，需要司法机关、社工、政府部门、爱心企业的有效参与。在发现未成年人被侵害后，应及时借助司法社工力量开展社会调查和心理评估，了解受害者本人及其家庭的实际困难，为下一步救助指明方向；
并在救助的同时，通过制发督促监护令等方式开展家庭教育指导，避免受害者再次被侵害。对于因家庭原因导致被侵害的，应联合多部门及时干预，提供包括但是不限于带离危险境地、予以临时照料、明确监护人、撤销监护人资格、人身安全保护裁定和福利机构送养等救助。

5.重视教师群体履行报告义务

学校是未成年人平时最主要的活动场所。教师作为除家庭成员之外与未成年人接触最多的人员，其能否及时履行强制报告义务，很大程度上直接关系到未成年人能否避免被继续侵害。安徽省人民检察院和安徽省教育厅在2021年12月7日印发的《“检教同行爱护未来”关于实施弱势困境儿童特别保护行动的意见》中指出，教育部门和学校应严格落实《未成年人学校保护规定》，并将强制报告制度落实情况纳入学校保护工作评估体系、将评估结果纳入学校管理水平评价和校长考核考评范围。把握学校执行强制报告制度的关键，就是要厘清学校和教职员工执行强制报告制度的法律责任，建立对学校履行强制报告义务的刚性约束。检察机关除日常进校园开展相关法律宣讲外，还应对不履行强制报告义务的，及时开展法律监督工作。如W地区针对学校发现在职教师性侵害未成年人但未及时履行强制报告义务的情况，启动法律监督程序，对学校和具体责任人员进行问话及调查，向教育主管部门发出检察建议书，要求报告义务人签订“侵害未成年人案件强制报告责任承诺书”和“强制报告人员权利义务告知书”，督促主管部门和涉案主体严肃整改。

《意见》对强制报告义务的履行作了系统且严密的规定，但因知晓度、理解度的不同，不同职能部门的执行情况和最终的落实结果可能与《意见》的制定初衷存在偏差。未成年人作为弱势群体应被特殊、优先保护，需要全社会的共同参与。发现未成年人被侵害的，不论是普通大众还是负有特殊职责人员，都应该勇敢发声，正义才会战胜邪恶，光明才能战胜黑暗。

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