资本下乡何以盘活农村宅基地使用权

代霜妹 付宗平

[摘要]在城乡融合发展背景下，城市建设用地紧缺与农村宅基地大量闲置的问题并存，“空心村”现象突出。文章在系统阐释资本下乡盘活农村宅基地使用权内在逻辑的基础上，分析资本下乡盘活农村宅基地面临的突出现实问题。据此，提出通过加强顶层制度设计，构建利益联结机制、用途监管机制、市场准入审查机制等，推动资本下乡盘活农村宅基地使用权。

[关键词]资本下乡；
宅基地；
使用权；
路径选择

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1008—0694（2023）02—0065—07

[作者]代霜妹硕士研究生四川省社会科学院农村发展研究所成都 610071

付宗平研究员四川省社会科学院农村发展研究所成都 610071

一、引言

宅基地“三权分置”改革主要意图是在保障农民住有可居的基础上盘活宅基地使用权，实现宅基地财产权益。宅基地“三权分置”改革有利于摆脱农村宅基地管理的路径依赖，重塑城乡土地权利关系（2）。围绕宅基地所有权、资格权、使用权，学术界从法律（3—、政策内涵（5）、权能构成6）、制度实现等方面开展了广泛研究，对盘活农村闲置宅基地资源，提高土地利用效率，增加农民财产性收入等有重要现实意义。但就试点地区实践成效来看，“一户多宅”“建新不拆旧”“少批多占”等农村宅基地隐性占用问题未能得到有效遏制8），且随着城镇化迅速推进，耕地保护压力也不断加大。

2019年10月，农业农村部提出“引导有实力、有意愿、有责任心的企业有序参与闲置宅基地（农房）盘活利用”10，逐步放开城市工商资本、社会资本参与盘活宅基地使用权的限制，城市工商资本、社会资本参与农村闲置宅基地盘活利用的实践不断增多。比如，四川省都江堰市就通过宅基地使用权入股等方式吸引社会资本共同建设住宅1）。

学术界对宅基地使用权是否向外开放流转主要有三种观点。反对的观点认为，宅基地使用权是集体组织“成员权”的一种表现形式，是一种福利性、无偿分配的权利，不应该向外流转。否则，就会诱致城市资本不断“下乡圈地”，使“小产权房”合法化，还会对农业和生态造成极大破坏，对低收入农户的生存空间形成挤压2]。而支持的学者则认为，宅基地有序对外流转有利于农村集体土地所有权在经济上的实现，增加农村集体财产收益；
还可以利用城市资本盘活农村闲置宅基地资源，推动农村宅基地与农用地“并轨”进入市场（13—15）。中立的观点认为，虽然支持农村宅基地转化为集体经营性建设用地入市，然而，具有较强住房保障性质的宅基地对外流转可能带来的隐性风险以及资本下乡盘活利用宅基地的经济社会效果如何，尚待进一步观察16]。党的二十大指出，深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。随着城市工商资本、社会资本介入农村，宅基地流转政策和法规的限制性条件进一步放宽，探讨如何引导下乡资本参与到农村宅基地的盘活利用中来，释放宅基地市场经济价值，是非常值得考察的现实问题。

二、资本下乡盘活宅基地使用权的现实基础

农村宅基地具有政治、经济、文化、社会等多种功能，对于农村集体经济组织成员来说有较强的身份属性和社会福利保障性。宅基地市场化改革以使用权放活为主要突破方向，进而促进城乡要素合理流动。但实践证明，仅在农民集体内部流转宅基地，在缺乏市场价值发现功能的情况下很难实现土地资源的优化配置，需要依靠资本下乡盘活闲置宅基地，促进农村土地资源高效使用。

1.顺应宅基地制度改革的趋势

新中国成立以来，我国农村宅基地制度经历了几次重大的变革，宅基地的产权结构也在不断演变，宅基地使用权大体上经历了由权利开放走向封闭并实现逐步放开的过程。2004年10月，国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）明确“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。2008年以后，为破解农村“空心化”和大量闲置宅基地问题，有条件地允许城镇户口子女继承农村宅基地。但是，农村宅基地使用权人的“封闭性”依然存在，转让人和受让对象仅局限在所在农民集体范围之内。2013年后，我国开始在局部地区推行宅基地改革试点，推进农房财产权抵押、担保、转让，建立农村产权流转交易市场。在“三权分置”的试点中，宅基地使用权的流转得到了进一步放开。且随着社会资本参与闲置宅基地的盘活利用，推动宅基地制度改革进一步深化。推动资本下乡参与农村闲置宅基地的开发利用，是促进宅基地制度改革的重要趋势。

2.更好实现农民土地财产权益

农村宅基地制度改革能否顺利实施，关键在于如何保障农民合法权益的实现。基于这一点，在推进农村宅基地改革的过程中，坚持农民权益不受损害是改革的基本出发点。但是，破解农村宅基地市场化改革瓶颈、化解制度变迁的内在张力也在持续增强1）。另外，进城农民对宅基地这一闲置财产价值的实现及价值增值也有着迫切的愿望。随着农村“空心化”加剧，“一户多宅”问题日益突出，通过限制宅基地流转范围来保护农民权益的举措反而不利于宅基地财产权的实现，也难以满足农民的愿望。国家层面也认识到，宅基地使用权有限流转的制度已经成为制约农民土地财产权益实现的障碍。就试点情况来看，通过租赁、抵押、转让等方式盘活闲置宅基地的地区主要限于其资源禀赋较好、有独特的旅游资源的地区，这些试点的样本案例对于大多数乡村来说不具可复制性。部分地区借助“增减挂钩”异地入市和“集体经营性土地入市”改革盘活利用了宅基地，但由于缺乏完善的价格形成机制和收益分配机制，也容易导致宅基地财产价值显化的财富难以落到农民手中，农民获得的土地增值收益有限。总之，对外开放渠道不畅通，不引进外来资本来盘活宅基地，就難以最大限度地利用农村闲置宅基地资源，农民的土地财产权益也难以真正实现。因此，基于农民对闲置宅基地资产化的需求和国家保护农民合法权益的需要，有必要打破城乡互动体制壁垒，发挥下乡资本的积极作用，促进宅基地市场建设，显化宅基地的财产功能。

3.促进城乡融合发展的实践需要

城乡融合最本质的特征是要素互通、共享发展，这是城乡一体化发展的必然要求。城市与农村的融合，既是公共服务的整合，也是基础设施的整合，其核心价值体现在城乡居民身份、权利平等化等方面。然而，现行政策显化了城乡居民身份和福利权之间的差异：一方面，突出“坚决维护农民土地权益，不能以土地、宅基地的退出作为农民进城落户的条件”①，不要求农民放弃宅基地。另一方面，支持和鼓励农民在城市中买房，却不允许城镇居民下乡购买宅基地。进城农民在拥有农村宅基地的同时，又享有城镇居民同等待遇，这使进城农民在农村和城市“两头占地”，享受双重保障，这样就形成了一种新的“权利不平等”。这种“权利不平等”与城乡一体化中的权利平等价值追求相抵触，可能会严重阻碍城乡融合发展的顺利推进。人口、土地、资本等要素资源是经济和社会发展的基础，而“排他性”的农村宅基地资格权和使用权制度，阻碍了城乡要素的自由流动和平等交换。单向性的要素资源流向城镇只能使城乡二元结构进一步固化，使乡村越来越荒凉。也就是说，城市资本等要素流向乡村的通道封闭，乡村必然凋敝。而城乡融合所需要的是双向流动，农民可以入城享受到与城市居民相同待遇的同时，在不损害农民利益的情况下，理应让城市资本顺利流向农村。很显然，资本下乡参与宅基地盘活利用，既有现实基础，也有客观实践需要。

三、资本下乡盘活宅基地使用权面临的现实问题

资本下乡为盘活宅基地使用权提供了新的活力，有效促进了城乡要素的自由流动。但从各地试点经验来看，资本下乡参与闲置宅基地的盘活利用还存在着一些现实问题，必须加以重视。

1.用地管制缺乏监管，违规开发现象严重

城市工商、社会资本参与盘活利用宅基地资源一般受商业动机驱使，投资方在取得宅基地的使用权之后，往往会出现用地扩张现象。一方面，投资方在政策引领与支持下，出于投资目的对闲置宅基地进行盘活利用，但由于监管机制缺乏，在使用过程中会或多或少地占用耕地，以扩张其可利用面积，增加其固定资产。另一方面，缺乏完善的惩罚制度，投资方在多占用土地后，乡镇政府或村集体并没有相应的惩罚措施，导致其扩张意愿更为强烈。也即是说，不需要付出更多成本就能变相占用一定的土地，容易使得违规开发现象越发严重。

2.利益分配机制缺乏，农民利益受损

在实践中，资本下乡盘活宅基地主要有两种方式：一种是以农村集体经济组织为服务纽带，下乡资本、农民集体、农户签订三方协议以盘活利用宅基地。另一种是直接与农民签订协议。农民集体经济组织主导的盘活利用方式，主要由农村集体经济组织先与有意愿流转的农户签订宅基地流转合同，将分散的宅基地集中起来，再通过土地整治项目等招商引资。作为投资方的下乡资本受利益驱使，大多与农村集体经济组织签订流转合同。这样，农户仅仅获得的是宅基地流转的租金，后续开发利用所得的增值收益只在农村集体经济组织与下乡资本之间分配，容易侵害农民的权益。而在农户直接与下乡资本合作的盘活模式中，尽管能直接与下乡资本签订协议，但由于农户商业知识缺乏，也容易陷入商业陷阱中，导致其流转价格低于其实际价值，直接利益受损，难以享受到土地增值收益。

3.宅基地市场建设滞后，盘活利用受限

宅基地流转市场建设滞后，没有将所有农村闲置宅基地纳入城乡统一的建设用地市场。一方面，宅基地交易市场没有合理的、统一的流转价格。由于农村区域发展不均衡，区位、资源禀赋条件也存在差异，这就导致不同地区宅基地在流转过程中，流转价格存在较大差异，在下乡资本盘活利用宅基地的过程中缺少“价格”作参考。另一方面，市场信息沟通渠道窄，信息平台建设落后。信息的不健全和不畅通，容易限制盘活利用宅基地的区域范围。加之市场管理体系不健全，下乡资本在与农民或村集体进行谈判时，宅基地流转市场仅提供交易平台，对于双方交易是否合规、交易主体利益是否受损、交易进展是否顺畅，以及交易是否公平等情况并没有进行了解、监管，也容易导致处于弱势地位的农民利益受损。

4.准入标准缺乏，宅基地利用效率低

現阶段城市工商资本、社会资本参与农村宅基地盘活利用处于探索阶段，对于资本介入农村宅基地利用缺乏相应的审查及准入标准，容易导致一些中小资本打着盘活宅基地的名义进入乡村，在其获取一定收益后就退出投资，宅基地被迫退回集体，其主导项目持续时间短、收益少、土地利用效率低，宅基地资源被无效占用的现象突出。还有部分下乡资本因自身资金周转存在问题，在获得宅基地利用项目后，多数处于停工状态，产生新的宅基地大量闲置状况，导致农村宅基地资源利用效率低下，农民收益得不到保障，严重降低农民流转宅基地的积极性。

四、引导资本下乡盘活宅基地使用权的实现路径

1.加强顶层制度设计，完善法律法规

应从立法层面推进资本下乡，以推动资本下乡规范盘活利用闲置宅基地资源。要平衡多重制度设计的目的，防范制度风险，防止资本下乡获取宅基地使用权形成“圈地”，以免危及农民居住保障18。在现行法律框架下，应严格根据不同主体身份界定产权性质，防止资本以投资为名义形成实质上的买受宅基地使用权行为。应严格保护农户宅基地资格权，由资本获得房屋所有权和一定期限的宅基地租赁权，并办理不动产登记，以此落实权益的排他性，更好满足各方实际需要。同时，继续推进宅基地“三权分置”改革，不断完善农户宅基地产权登记工作。根据农民资格权和户籍，厘清农户所享有的宅基地使用权和房屋所有权。建立农村宅基地管理台账，动态登记好农户实际享有的宅基地面积、闲置状况和流转状况，并以此为依据，整合农村闲置宅基地资源，以吸引城市工商资本、社会资本进入农村投资，合理保障村集体和农户收益，防范风险。

2.建立利益联结机制，保障农民权益

资本下乡参与盘活宅基地既要让资本有利可图，又要保障农民利益不受侵害，关键要建立合理的利益联结机制。利益联结机制包括利益分配机制、利益保障机制和利益调节机制9。一是健全利益分配机制。在资本、村集体、农民共同参与的情况下，要促进合理分配利益，农民理应获得相应的流转收益和部分土地发展收益；
农民集体（农村集体经济组织）承担中间人与保障者的身份，拥有宅基地所有权，在收益分配时，也应获得一定比例的收益，以促进其招商引资、带头发展的积极性；
城市资本获得符合其投入的产出收益。以此，保障各主体利益分配均衡。二是建立利益保障机制。如风险共担机制、交易监督机制等，在交易过程中，农村集体经济组织应充当监督者的角色，协调下乡资本给予农民合理的宅基地流转价格，并防止拖欠农民宅基地收益的情况。同时，监督其项目建设进度并跟踪后续发展，以保障土地高效利用和利益主体收益。三是建立利益调节机制。由于市场可能会存在失灵及未来价格具有一定不确定性，政府要建立利益调节机制，政策执行主体应根据市场价格变化，调节各利益主体的收入分配，以平衡各利益主体收益。

3.建立用途监管机制，限制违规行为

政府要根据实际需要，建立相应的宅基地用途监管机制。一是在协议签订环节，在合同中设定限制扩张占用土地的条约，与资本协调一致的情况下签订好合同，如存在违约行为，按照合同进行赔偿。二是在项目开展环节，乡镇政府、农村集体经济组织应安排人员进行定期巡查、监管，如发现违法占用行为，应及时上报并进行制止，及时叫停、责令修改。三是建立惩罚机制。如发现下乡资本在开发过程中存在违法占用土地行为，应按照所占面积的大小进行罚款处理，并建立相应的全国黑名单。如可将三次及以上违约、违规的资本纳入黑名单，黑名单上的资本在全国范围内不允许参与相应投资，以限制下乡资本在宅基地盘活利用中的违规行为，增加其违约成本，保护农民集体和农户权益。

4.建立市场准入审查机制，优化宅基地开发利用

建立完善的市场准入机制，严格审查下乡资本的资格，促进宅基地合理开发利用。一是建立申请机制。下乡资本需要向当地政府提交包含其资历、资产、信用征信等相应情况的申请书，并阐明介入目的及未来发展规划。政府据此筛选资产、征信状况良好和目的友善的资本进入。二是建立全国范围内的资本征信查询平台。将全国范围内的资本纳入征信查询平台，以此排除潜在危害农民利益的资本进入。三是鼓励征信良好的资本进入农村参与宅基地盘活利用，并给予一定的优惠政策。县级政府要制定适宜的鼓励政策和优惠条件，开展招商引资活动，对征信良好的资本发出邀请，吸引城市资本入乡投资，促进农村闲置宅基地的盘活利用。

5.建立城乡统一土地市场，促进宅基地盘活

在城乡融合发展的背景下，城乡要素双向互动趋势日益明显。这就要求要建立起城乡统一的土地市场，不断促进农村宅基地流转价格与城市国有建设用地价格相统一，缓解城乡土地要素价格不平等现象。一是建立全国层面的统一的宅基地信息登记平台。依托互联网，掌握各地农村宅基地闲置数量、闲置面积、流转状况等信息，以便实时查询与掌握闲置宅基地存量和流转状况。二是建立价格调节机制。由于区位、资源等差异，实际中宅基地流转价格也存在差异，而且同一农村地区价格也有不同。要建立价格调节机制，按区位划分不同的价格区域，协调好同一区域的流转指导价格，维护好农民利益。三是成立中介机构，搭建农户与下乡资本沟通的平台，增加双方的了解程度，加强合作，促进闲置宅基地的盘活利用。

6.建立风险防范机制，增强主体参与积极性

建立风险防范机制，保障相关方主体利益。一要建立市场风险防范机制。由于市场风险的不确定性和项目建设周期影响，农村宅基地开发后的收益具有不确定性，资本投资回报率可能相对较低。中央与地方政府要给予一定的政策优惠和资金支持，并发挥政府引导作用，规范宅基地流转市场，防范市场风险，增强下乡资本投资积极性。二是冲突防范机制。由于城市工商资本管理、运行等方面与本土资本差异较大，且投资领域相同，易产生冲突。而本土资本具有开发本土资源优势和人脉优势，可能会导致农民在选择时偏好更为熟悉的本土资本，致使城市工商资本投资积极性受挫。因此，要协调好两者之间的关系，避免发生冲突而降低资本下乡的积极性。三是信用风险防范机制。要建立好监督机制，农村集体经济组织既要督促下乡资本尽快支付农民宅基地的流转费用，防止下乡资本拖延农民收益，同时监督农民的履约行为，防止农民中途毁约损害下乡资本利益。

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（责任编辑肖华堂）

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