我国非税收入法制化研究*

李珍萍

(国家税务总局税务干部学院长沙校区，湖南 长沙 410116)

我国非税收入管理经历了从非税收入预算规范管理到非税收入的立项和征收规范管理。这一过程也是我国非税收入法制化建设从探索起步到逐步发展完善阶段。

(一)非税收入法制化建设探索阶段

我国非税收入管理，历经新中国建立初期以自收自支为特征的预算外管理、改革开放后收支两条线管理，至2011年以后全部纳入预算管理。这一阶段非税收入管理的主要内容是规范非税收入预算管理。非税收入法制化建设处于探索阶段。

1.非税收入作为预算外资金管理，管理失序阶段。新中国成立以后至1978年改革开放以前，我国实行的主要是高度集中的统收统支的财政体制，政府行政机关和企事业单位财务管理都严格按照国家规定进行。主要非税收入包括:国营企业上缴利润、房地产登记费、企业登记费、医疗收费、婚姻登记费、中小学学杂费、养路费、农业税附加、工商税附加等。除了国营企业上缴利润以外，大部分非税收入都纳入财政预算外管理。这一阶段非税收入具有项目少、额度小、管理相对规范的特点。改革开放后至1996年以前，随着财政体制的变革，面对改革开放后经济、社会发展的迫切需求和政府财力不足的矛盾，一些地方开始违规将预算内资金转为预算外资金，部门和单位违规设立基金和收费项目，出现各种乱收费、乱摊派、乱罚款，预算外资金规模迅速膨胀。1996年预算外资金达7407.99亿元，是1978年的11倍。预算外资金占比财政收入也从1978年的30.66%上升到1996年的52.56%。(详见表1)。这一阶段非税收入管理主要受制于财政体制及地方部门利益，缺失统一、规范的非税收入管理法律法规。即使有文件规定，法律层级也很低，甚至有些文件本身有悖法律。这一阶段的非税收入具有名目繁多、额度大、自收自支、管理失序的特点。

表1 1997年之前预算外资金收入(亿元)

2.非税收入逐步纳入财政预算管理，走向规范化管理阶段。1996年，国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)，规定将养路费等13项数额较大的政府性基金(收费)纳入财政预算管理，同时明确预算外资金管理范围，并要求预算外资金要上缴财政专户，实行收支两条线管理，严格控制预算外资金规模。经此调整，1997年预算外收入为2826亿元，比1996年减少1067.34亿元，预算外资金占比财政收入也从1996年的52.56%下降到32.67%。2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发〔2004〕10号)，要求“清理和规范行政事业性收费等政府非税收入”，随后财政部印发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)，要求将非税收入逐步纳入预算管理，与税收收入统筹安排，这标志着我国在改变非税收入“谁收谁用、多收多用”这一难以根治的痼疾方面迈出了一大步。自此，全国各地相继出台地方性法规或政府规章，非税收入管理开始迈入法制化、规范化轨道。这一阶段非税收入管理逐步加强，但仍然存在收费依据不足、非税收入使用不规范等问题。如财政部、发改委公布的《2006年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》显示，在58类314种收费中，有法律依据的仅仅60种;《人民日报》数据显示:全国有7000多个“红头文件”被作为行政收费的依据，其中只有30多个属于严格意义上的法律文件。①2010年《财政部关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预〔2010〕88号)决定:从2011年1月1日起，全面取消预算外资金，要求将所有政府性收入纳入预算管理，并相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目。据统计，2011年中央约60亿元、地方约2500亿元原按预算外资金管理的收入，已全部纳入预算管理。②非税收入全部纳入预算管理，既从源头上减少乱收费、乱罚款和乱摊派等不良现象，规范了市场秩序，又提高了财政管理透明度和依法理财水平，规范了政府资金的分配秩序，是我国非税收入法制化管理变革的重要成果。

(二)非税收入法制化建设发展阶段

1.通过法律对非税收入作出明确界定。2014年第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议修订了《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)。《预算法》第九条对政府性基金和行政事业性收费等作出了明确规定:“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。”《中华人民共和国预算法实施条例》(2020年10月1日起施行)对行政事业性收费和国有资源资产作了界定:“预算法第二十七条第一款所称行政事业性收费收入，是指国家机关、事业单位等依照法律法规规定，按照国务院规定的程序批准，在实施社会公共管理以及在向公民、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，按照规定标准向特定对象收取费用形成的收入。”“预算法第二十七条第一款所称国有资源(资产)有偿使用收入，是指矿藏、水流、海域、无居民海岛以及法律规定属于国家所有的森林、草原等国有资源有偿使用收入，按照规定纳入一般公共预算管理的国有资产收入等。”非税收入法制化建设进一步健全和发展。

2.颁布《政府非税收入管理办法》，规范非税收入设立和征收管理，要求非税收入设立和征收需遵循相关法律法规。2016年财政部发布《政府非税收入管理办法》(财税〔2016〕33号，以下简称《办法》)，这是我国发布的第一个适用全国范围内非税收入管理的规范性文件。文件对非税收入设立、征收、票据、资金和监督管理等作出了明确规定，并规定“省级财政部门可以根据本办法的规定，结合本地区实际情况，制定非税收入管理的具体实施办法。”随后，各省级人民政府或省人民代表大会开始陆续制定规范本地区非税收入管理规章或者地方性法规，强化了非税收入法治管理。这一阶段的主要内容是以《办法》为指导，逐步规范非税收入设立和征收管理。我国非税收入很长时期一直立项比较随意。以行政事业性收费为例，既有中央政府立项收费，也有地方各级政府、各部门立项收费，收费项目繁多，由此带来乱收费、乱摊派、乱罚款等问题，干扰了社会经济秩序，增大了市场经济主体的不合理负担，影响经济健康正常发展，带来社会安全和稳定隐患。《办法》中明确规定了非税收入的设立、征收、管理等权限。《办法》第二条规定:“非税收入设立、征收、票据、资金和监督管理等活动，适用本办法。”《办法》第九条规定:“设立和征收非税收入，应当依据法律、法规的规定或者按下列管理权限予以批准。”对各类非税收入设立权限进一步作了具体要求。如对于行政事业性收费，只限中央政府和地方省级政府有权设立，省级以下地方政府无权自行设立收费项目;对于政府性基金，只限中央政府设立，地方政府无权设立。同时也对其他各类别非税收入立项和征收作了明确规定。

3.非税收入划转税务部门征收，从征收源头上进一步规范非税收入。2018年我国启动了非税收入划转税务部门征收。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确将非税收入划转税务部门征收，作为国税地税征管体制改革的一大重要内容，明确了“改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。”2018年以来，已完成非税收入5批次划转。截止2022年8月共有37项中央非税收入以及40项地方非税收入划转税务部门征收。非税收入划转税务部门征收可以有效避免地方、部门征收非税收入随意性，更好地发挥税务部门的征管优势，有利于降低征管成本，提高征管效率，是促进非税收入法治化进程的重大举措。非税收入法制化建设进一步健全和发展。

近年来，我国非税收入总量持续增长。“十三五”时期，我国一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中的非税收入从2016年的78496亿元增长到2020年的126868亿元，增长了61.6%。其中政府性基金收入2020年为93491亿元，较之2016年46643亿元增长了100.44%。(详见表一)相比庞大的非税收入总量规模及快速增长，我国非税收入法制化体系建设不健全、不完善，非税收入法制化建设还相对滞后。

表2 2016—2020年政府非税收入(单位:亿元)

(一)相关法律法规立法层级普遍偏低，权威性不足

《政府非税收入管理办法》作为财政部发布的规范性文件，其立法层级低，法律效力有限。缺乏一部由全国人大立法的权威性的非税收入法律来统筹规范非税收入管理。目前我国在征的20项政府性基金当中，仅有少数项目有人大立法的法律依据，行政事业性收费则大部分没有人大立法的法律依据。总体而言，非税收入立法层级低，规范性较差，法制化程度不高，法律规范弹性过大，使得相关非税收入的制定、修改都具有一定的随意性。如我国目前民航发展基金的征收依据是国务院文件和有关部门规章，与《预算法》第九条第一款关于政府性基金依照法律、行政法规的规定征收的规定不符。因此，直接影响到管理监督的规范性、权威性和有效性，在相应监督机制缺乏情况下导致一些地方、部门违规越权审批，乱收费现象屡禁不止。

(二)现有相关法律制度不规范、不配套

不同类别非税收入的法律规定互不配套，甚至存在矛盾。例如:《财政部、国家税务总局关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)规定，对于由行政单位收取的同时满足以下条件的政府性基金或者行政事业性收费不需要缴纳增值税:“1.由国务院或者财政部批准设立的政府性基金，由国务院或者省级人民政府及其财政、价格主管部门批准设立的行政事业性收费;2.收取时开具省级以上(含省级)财政部门监(印)制的财政票据;3.所收款项全额上缴财政。”但由于目前财政票据管理规定的不配套，导致缴费人不能取得“省级以上(含省级)财政部门监(印)制的财政票据”，从而不能享受到增值税该项政策。

(三)政府性基金法制化建设与实际脱钩，缺乏可操作性

政府性基金收入在我国全部非税收入中占有绝对主导地位。以2020年为例，2020年政府性基金占全部非税收入的73.70%，地方政府性基金为89927亿元，占全部政府性基金的96.19%。《预算法》虽然对政府性基金作了原则性规定，《办法》也对非税收入的类别、设立、征收管理、减免、预算、票据、监督管理等内容作了规定，但两者对收费基金管理的核心内容都未作规定。比如:在什么条件下依据什么标准可以设立政府性基金，政府性基金的收费标准如何确定，设立和实施都需要经过哪些公开程序，如何对实施情况进行评估调整和绩效考核等。缺乏对课征目的、课征对象、课征范围、课征标准等基本要素的明确规定，带来现实中的无法可依。

(四)非税收入征收管理制度缺位

税收征收有税收征管法统领，但非税收入管理缺乏全国统一的法律法规，征管过程中大部分依据的是地方性规章，且相关征管法规不配套，政策刚性偏弱，操作性不强。以划归税务部门征收的非税收入为例，随着土地出让金收入划转税务部门征收，税务部门征收的非税收入将超过9万亿元，相当于2020年全部非税收入的70%以上。但在非税收入实际征管工作中，相关法律文件对非税收入拖欠、拒缴、抗缴等行为并没有明确具体的处罚规定，或者没有明确赋予税务部门具体的追缴或处罚权，带来税务部门在非税收入征管管理工作中的被动，也增大了非税收入执法风险。此外，我国非税收入管理主要集中在政府各主管部门，仍存在多头收费、多头管理、多头征收等问题。如中央行政事业收费主体就涉及外交、教育、公安、民政、自然资源、生态环境、住建、交通运输、工业和信息化、农业农村、卫生健康、法院、市场监管、民航、体育、药品监管、知识产权、银保监会、证监会、仲裁、红十字会及相关行政机关，地方行政事业性收费涉及财政、交通、国土管理、工商、卫生监督、公安、司法、检察、城建、环保、教育等管理部门。收费主体繁多，缺乏强有力的收费监管制度，多方征收、多头管理的格局导致了非税收入征管中协调难、执行难，实际管理难以到位。

(五)非税收入的使用缺乏有效监管机制

虽然非税收入已经纳入财政预算管理，但在实际执行中仍然存在着预算内外两张皮的现象，信息透明度低，约束机制缺乏，监管乏力。对于由地方支配的非税收入，一些地方支出不规范、不透明。如每年庞大的土地出让金收入，一些地方政府为招商引资，采取在收入上缴财政前直接进行抵顶减免，或者采用先征后返，通过为用地单位缴纳出让金或降低土地出让价格等方式变相减免土地出让金，直接影响国家对土地及房地产宏观调控政策效果。对于共享非税收入地方部门分成或返还部分，存在分配失控甚至流失的现象，削弱了财政调控能力，增大了腐败风险。

2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》，提出“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。”将非税收入纳入法治轨道、加快非税收入的立法进程是建设法治中国的重要内容。

(一)深刻认识非税收入法制化建设的重要意义

1.加强非税收入法制化建设是落实党的十八届三中全会决定提出的“落实税收法定原则”的基本要求，也是落实立法法规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能通过法律制定的新拓展。非税收入作为政府财政收入的重要组成部分，必须通过法定来进行规范。

2.加强非税收入法制化建设是保护缴费人权利，落实“以人民为中心”的重要体现。通过法律规定明确非税收入相关要素，给公民和社会带来稳定性和可预期性，这是民主原则、法治原则在财政领域的具体体现和必然要求。

3.加强非税收入法制化建设是贯彻落实《关于进一步深化税收征管改革的意见》关于“健全税费法律法规制度”“加强非税收入管理法制化建设”的需要。

4.加强非税收入法制化建设。通过非税收入法定，对政府征收非税收入的权限予以明确界定，以保护公民、法人和其他组织的合法权益，是建立现代财政制度，全面推进依法治国，最终实现国家治理体系现代化和治理能力现代化的重要前提。

(二)聚焦政府职能，统筹税收、非税收入，清费立税

1.将非税收入纳入公共财政体制改革框架下，准确界定“税”与“非税”。非税收入作为政府财政收入的重要来源，与公共财政理论同源。非税收入与税收收入在性质特征上明显不同。一般而言，税收主要满足政府对纯公共产品的提供，非税收入则主要满足政府对准公共产品的提供。税收是政府为提供公共服务，凭借国家政治权力向法人或居民的强制性征收。而非税收入是政府为提供个别的、特定的服务而对指定对象收取的费用，是不具有强制性的对等服务。因此，需要在科学界定纯公共产品、准公共产品基础上，正确界定税收与非税，并在此基础上进一步清理现有非税收入，对根据经济社会发展不适宜继续实行政府收费的项目则予以取消;将具有纯公共产品性质收费(如基金类)进行“费改税”;对符合私人产品性质的收费项目则可以通过市场提供经营性服务满足，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2.聚焦政府职能，统筹税费收入，合理确定宏观税负。习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出:“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”经济新常态下，处理好政府和市场的关系仍然是政府职能转变的核心，这对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的现实意义。2018年以来为规范政府职能、提振市场活力、赋能经济增长，党中央、国务院决策部署，推出一系列减税降费举措。2018—2020年连续三年减税降费分别为1.3万亿元、2.36万亿元、2.5万亿元，累计达6.16万亿元。税收收入连续三年增速下降，特别是2020年税收收入同比下降2.6%。但我国非税收入却逐年增加。“十三五”时期，非税收入占国内生产总值中的比重每年都超过10%，并呈上升趋势。(详见表3)。非税收入的持续增长，虽然一定程度缓解了税收下降的财政压力，但同时也可能减弱减税降费政策的效果。因此，需要科学界定政府职能，划分政府与市场边界，积极推进行政管理体制改革和政府职能转变，确保政府事权与财力相配套前提下统筹税收与非税收入总量。

表3 “十三五”时期政府非税收入占比(单位:亿元)

(三)推进非税收入法制建设，实现非税收入全方位监督管理

1.借鉴国外非税收入法制化管理经验，严格遵循法治原则。非税收入已成为世界各国政府财政收入主要来源。国外对政府非税收入运行全过程通常都有严格的法定程序。如美国，州级政府要设立非税收入项目需遵循联邦宪法，非税收入的开征、征收标准、变更等都必须在宪法赋予的权利范围内通过议会或选民投票表决，同时对非税收入的使用也在法律上作了严格规定。加拿大联邦政府收费项目需遵循财政管理法，对政府收费项目的各项内容进行法律审查，并实行收费收支监督制度。澳大利亚规定，中央政府机构收费需经联邦政府国库部审核，并报总理内阁讨论通过，再报国会审议，最终以联邦法律形式颁布实施;州或地方政府机构收费，需经州政府国库部门审核，并报州议会审议通过后，以州法律形式颁布实施。

2.加快非税收入管理立法，建立完备的非税收入管理法律体系。坚持非税收入法定原则，尽快出台非税收入管理法。现行《政府非税收入管理办法》属于部门规章，立法层级较低，应加快推进非税收入管理立法进程，由全国人大制定统一的非税收入管理法，制定与现行非税收入分类相适应的非税收入法律，如行政事业性收费法、政府性基金法等法律法规。同时制定规范非税收入征管的类似税收征管法的程序法，并协调好与其他非税收入相关法律法规的关系，为进一步加强和规范政府非税收入管理提供完备的法律基础。

3.健全非税收入监督体系，加强非税收入监督管理，实现“监督管理全方位”。建立立法机关法律监督，财政、监察、审计等职能部门监督，社会公众监督的多层次全方位非税收入监督体系，对非税收入项目的设立、审批、清理、征缴等事项，实现全方位监督管理。

4.完善相关配套制度，提升管理水平。科学制定政府非税收入指标体系，科学测度政府非税收入的规模、结构、负担和收支运行情况，科学考核政府非税收入的管理绩效，强化非税收入管理信息化建设，切实提高政府非税收入治理能力与管理水平。

注释

①《违“法”的收费就该“杀无赦”》，吴睿鸫《广州日报》2012－12－26(首页＞＞评论频道.

②《财政部:取消预算外资金，政府性收入纳入管理》，来自网络https://finance.qq.com/a/20120210/003528.htm.

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