2008年循环经济促进法,第二章,基本管理制度（第12-17条）,逐条权威解读,全国人大法工委编

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　2008 年循环经济促进法 第二章 基本管理制度（第 12-17 条）

　逐条权威解读 提示与声明

　1 、本文档内容节录自 《 中华人民共和国循环经济促进法解读》【 孙佑海 主编 全国人大环境与资源保护委员会法案室编著

　中国法制出版社 2008 年版 】

　一书 第 第 34-51 页 的内容； 2 、本文档仅供个人学习研究使用。

　 中华人民共和国循环经济促进法 （2008 年 8 月 29 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）

　 第二章

　基本管理制度

　第十二条

　国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院环境保护等有关主管部门编制全国循环经济发展规划，报国务院批准后公布施行。设区的市级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制本行政区域循环经济发展规划，报本级人民政府批准后公布施行。

　循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。

　 条文主旨

　 本条是对循环经济发展规划制度的规定。

　 条文解读

　 一、循环经济发展规划的编制

　 依照本条第一款，循环经济发展规划的编制工作由循环经济发展综合管理部门负责。同时，考虑到发展循环经济离不开环境保护、科技、农业、建设等部门的支持，因此，循环经济发展综合管理部门在编制循环经济发展规划时，要会同环境保护等有关部门共同进行。循环经济发展规划应当按照有利于资源节约、环境保护和生态改善，有利于统筹协调循环经济发展与其他社会经济活动，有利于促进经济社会的可持续发展的原则进行编制。循环经济发展规划编制后，报同级人民政府批准后公布施行。

　 二、循环经济发展规划的主要内容

　 依照本条第二款，循环经济发展规划应当包括规划目标、适用范围、主要内容、重点任务和保障措施等，并明确规定资源产出率、废物再利用和资源化率等指标。

　 规划的主要内容是要明确资源节约型和环境友好型社会的各项要求，以国民经济和社会发展规划、区域规划为基础，开展资源节约、减量、再利用和再循环的综合规划，同时针对重点或突出问题开展重要专项规划（节水、节能、废物循环等）、重点区域规划（工业带、农业区、矿区等）和重大问题研究工作，尤其重视城乡规划和园区建设。城乡规划和建设应当按照循环经济要求，实施节能、节水、节地、节材，发展再生水回用，可再生能源的使用。地方各级人民政府应当根据生态功能区划、资源条件和环境容量发展区域经济，对新建、扩建和已建的产业集中区和开发区进行规划、建设、运营和改造。规划的重点任务是要在充分考虑资源条件、产业布局、市场需求以及经济和环境成本的前提下，根据区域特点和发展形势在生产、流通和消费领域有侧重地选择重点行业和企业开展节能、节水、节材、节地和综合利用活动。规划的保障措施是要加强分类指导，明确建立循环经济评价指标体系，完善相

　关法律法规，建立有效的激励和约束机制，探索在市场经济条件下推动循环经济发展，建设资源节约型、环境友好型社会的思路和对策措施。

　根据国家发改委、原国家环保总局、国家统计局联合编制发布的《循环经济评价指标体系》，资源产出率属于资源产出指标，主要是指消耗一次资源（包括煤、石油、铁矿石、10种有色金属稀土矿、磷矿、石灰石、沙石等）所产生的国内生产总值（按不变价计算）。该项指标越高，表明自然资源利用效益越好。废物再利用和资源化率属于资源综合利用指标，主要反映工业固体废物、工业废水、城市生活垃圾等废物的资源化程度以及反映传统的五大类废旧物资回收利用状况，体现了废物转化为资源、节约使用资源、循环利用资源的要求，即“资源化”的成效。

　第十三条

　县级以上地方人民政府应当依据上级人民政府下达的本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的产业结构，促进循环经济发展。

　新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。

　 条文主旨

　 本条是对总量调控制度的规定。

　 条文解读

　 一、依据总量控制指标，规划和调整产业结构

　 依照本条第一款，县级以上地方人民政府应根据上级人民政府确定的主要污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，全面优化本行政区域的产业结构，限制发展高物耗、高污染的产业，促进传统产业的技术改造和经济结构调整，推动循环经济的发展。

　 二、新建、改建、扩建建设项目符合总量控制指标的要求 依照本条第二款，所有新建、改建、扩建建设项目必须符合所在区域或流域的主要污染物排放和建设用地、用水总量控制指标的要求。当建设项目新增加的污染物排放量和建设用地、用水总量超过区域污染物总量和建设用地、用水控制计划或者严重影响城市、区域环境质量时，总量控制指标只能在该区域内调剂，不得新增加排污总量控制指标。在环境污染和资源浪费未得到缓解，总量控制计划未能完成的前提下，除污染治理项目和循环经济项目外，国家原则上不再审批该区域的新项目。本款对建设项目应当符合本行政区域总量控制指标的规定将有力地抑制地方政府不顾环境资源压力盲目新、改、扩建项目的行为。

　第十四条

　国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经济评价指标体系。

　上级人民政府根据前款规定的循环经济主要评价指标，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将主要评价指标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。

　 条文主旨

　 本条是对循环经济评价指标体系和考核制度的规定。

　 条文解读

　 一、关于循环经济评价指标体系

　 指标体系是由一系列相互联系、相互制约的指标组成的科学的、完整的数据整体，它应反映出所要解决问题的各项目标状况。循环经济评价指标体系不仅可以使政府明确循环经济发展进程中需要优先考虑的问题，帮助决策者和公众了解和认识循环经济发展的有效信息，还能对循环经济发展水平进行科学评判，找出存在的问题，校正发展方向。循环经济评价指标

　体系是评价区域或者企业循环经济发展状况的基础，也是对区域社会、经济、生态环境系统协调发展状况进行综合评价的依据和标准。建立一套行之有效、能够反映我国基本国情的循环经济评价指标体系，既是建立循环经济评价制度、评判循环经济发展质量、考核政府发展循环经济绩效的重要依据，又是政府为企业提供资金倾斜、技术支持、税收优惠的主要参考。

　 循环经济评价指标的确定涉及到多个方面和多个部门，因此，依照本条第一款，循环经济评价指标由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关部门共同制定。

　 2007 年 6 月，国家发改委会同原国家环保总局、国家统计局等有关部门编制了《循环经济评价指标体系》，主要从资源产出、资源消耗、资源综合利用和废物排放 4 个方面入手，在宏观和工业园区两个层面上分别规定了 22 个和 14 个循环经济评价指标。宏观层面的循环经济评价指标主要用于全社会和各地发展循环经济状况进行总体的定量判断，为制定和实施循环经济发展规划提供依据。工业园区评价指标主要用于定量评价和描述园区内循环经济发展情况，为工业园区发展循环经济提供指导。

　 二、关于循环经济考核制度

　 循环经济考核制度与循环经济评价指标体系紧密相连。循环经济考核制度就是要根据既定的评价指标进行考核，将主要评价指标的要求通过考核制度应用到实际中去。对各级政府发展循环经济的状况进行考核，将循环经济主要评价指标纳入党政领导干部政绩考核评价体系，从制度上进行约束，对于推动各级政府实现发展观念的更新和经济增长方式的转变，体现科学发展观和正确政绩观的内在要求，体现经济、社会和环境全面协调发展的要求，均具有重要意义。建立循环经济考核制度，有助于解决过去以 GDP（（国内生产总值）指标作为考核地方领导政绩主要标准的弊端，也有助于解决当前对循环经济发展状况评价标准不一等问题，从而为区域和企业发展循环经济提供科学的基础。

　建立循环经济考核制度，应当体现科学发展观和构建和谐社会的要求，完善考核指标体系，国家发展改革委、统计局、环境保护部等有关部门，要在现有指标体系的基础上，逐步建立“可量化、可操作、可监测、可考核”的循环经济考评指标体系，并不断改进考核评价办法，规范考核程序，充分运用考核结果，建立科学的政绩考核评价体系，全面、客观、准确地考核评价党政领导班子和领导干部的政绩。各级政府和有关企事业单位，也应根据实际情况，开展循环经济评价与考核实践，为国家不断完善循环经济考核制度积累经验。

　第十五条

　生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；对其中可 以利用的，由各该生产企业负责利用；对因不具备技术经济条件而不适合利用的，由各该生产企业负责无害化处置。

　对前款规定的废弃产品或者包装物，生产者委托销售者或者其他组织进行回收的，或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的，受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定负责回收或者利用、处置。

　对列入强制回收名录的产品和包装物，消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织。

　。

　强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。

　条文主旨

　 本条是对以生产者为主的责任延伸制度的规定。

　 条文解读

　 借鉴国外的立法经验，并综合考虑我国发展循环经济的实际需要和现实可能性，本条规定的以生产者为主的责任延伸制度包括以下几个要点：

　1.生产者的回收和利用责任。生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术经济条件而不适合利用的负责无害化处置。由于生产者不仅要对产品的性能负责，而且必须承担回收和利用废弃的产品或者包装物的责任，这就使得生产者必须考虑包括原材料、生产工艺、产品使用过程以及废弃等各个环节对环境的影响，提高资源利用效率。

　 2.销售者、其他组织或废物利用处置企业的回收和利用责任。由于企业产品、生产情况的不同，可采取的回收利用方式也不同。生产者可以建立自己独立的专用产品回收利用体系，也可以由行业协会组织建立本行业的废弃产品及其包装物回收、利用和处置的服务体系。如果废弃产品或者包装物的回收处置或者利用过程通用性强，生产者可以选择销售者、其他组织或废物利用处置企业进行回收利用和处置，这样可以避免中小产品制造企业因难以独立完成产品回收利用而退出市场，从而保持市场的竞争性。但是委托回收利用和处置废弃产品或者包装物，并不能随意进行，而是应当依照法律的规定或合同的约定进行。

　 3.消费者的回收和利用责任。按照谁污染谁治理的原则，虽然生产者应承担产品包装物回收、利用或处置的主要责任，但由于消费者是使用者和受益者，也应当承担一定的责任。依照本条第三款，消费者应当将列入国家强制回收名录的废弃产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织，不能擅自丢弃。

　4.强制回收目录。建立和完善以生产者为主的责任延伸制度，由“污染者负责”发展为“生产者责任延伸”，给企业增加了新的义务，会增加企业的生产经营成本。因此，在确定企业的责任时，要考虑生产者的责任具体延伸到何种程度才能既发挥有效的激励作用，又不挫伤生产者的积极性，并保证有效的经济增长。当前，在国外的法律和政策实践中，以生产者为主的责任延伸制度还主要限于电子和电器产品领域内，如电视机、空调、冰箱、洗衣机等。本法总体上对以生产者为主的责任延伸制度规定得比较原则，国务院循环经济发展综合管理部门应当制定强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，根据产品对环境的危害情况和企业的承受能力，有区别、有步骤地实施以生产者为主的责任延伸制度。目前国家发改委正在起草《包装物回收利用管理办法》，其中对包装物的减量、回收、循环利用将有比较具体的规定并对过度包装实行限制，建立严格的监督管理制度。

　第十六条

　国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。

　重点能源消费单位的节能监督管理，依照《中华人民共和国节约能源法》的规定执行。

　重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。

　 条文主旨

　 本条是对重点企业监督管理制度的规定。

　 条文解读

　 一、关于重点企业监督管理制度

　 重点企业监督管理制度，是指国家对资源消耗高、污染物排放量大的重点行业中，年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业采取更为严格的监督管理措施的一种制度。重点企业监督管理制度是以我国特定的国情为背景提出来的。我国目前正处在工业化加速发展的阶段，钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等主要工业行业资源消耗高、资源利用效率低、污染物排放量大，其中大企业在资源消耗中又占很大比重。为了保证节...